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赤字货币化的现实基础:从政府债务说起

来源:网络整理 作者:admin 人气: 发布时间:2020-08-27
摘要:2020年5月,中国国内出现了赤字货币化的政策主张,引起了争论。我们试图对在中国实施赤字货币化政策涉及到的主要问题进行深入的分析和讨论。我们的讨论分成四个组成部分:(一

2020年5月,中国国内出现了赤字货币化的政策主张,引起了争论。我们试图对在中国实施赤字货币化政策涉及到的主要问题进行深入的分析和讨论。我们的讨论分成四个组成部分:(一)从政府债务角度讨论赤字货币化政策主张的现实基础;(二)赤字货币化政策的理论分析;(三)赤字货币化政策带来的主要问题;(四)替代赤字货币化政策的解决方案。这个部分讨论赤字货币化政策主张的现实基础。我们首先讨论哪一级财政需要赤字货币化?然后从地方政府债务水平上升的驱动因素分析赤字货币化政策的不合理性。

哪一级财政赤字需要货币化?

关于赤字货币化需要明确的第一个问题就是赤字货币化的需求方。也就是说,哪一级的财政赤字需要货币化?究竟是中央财政赤字需要货币化呢?还是地方财政赤字需要货币化?我们的结论是,中央财政赤字货币化的需求低,而地方财政赤字货币化的需求高。

最近10年,中国中央财政预算赤字率长期维持在3%以下,例如2018年是2.6%,2019年是2.8%。2020年,因为疫情的原因,中央政府决定发行抗疫特别国债,并且增加地方政府专项债券等,将预算赤字率提高到了3.6%。至于实际赤字率,根据各种计算口径,只比预算赤字率高1个百分点左右。因此,中央财政4.0%-4.6%的实际赤字率并不算高。也就是说,如果中央财政希望增加财政支出、提高赤字率,空间还比较大。因此,中央财政并没有赤字货币化的强烈需求。

但是地方财政不同,地方财政各种显性、隐性债务存量已经比较高,进一步寻找财政资源来增加财政支出的难度比较大。因此,赤字货币化的需求方主要是地方财政。

从地方政府债务水平上升的驱动因素角度讨论赤字货币化的不合理性

既然赤字货币化的需求方主要是地方财政,我们就需要讨论地方政府债务水平上升的驱动因素,进而讨论地方财政赤字货币化的合理性。这要从1994年分税制改革开始谈起。

大家知道,1994年分税制改革以后,中央财政收入占整个国家预算内财政收入的比重明显上升了,而地方财政占全国预算内财政收入的比重则大幅度下降。这就带来了所谓的地方财政事权和财权的不一致。也就是说,尽管地方财政收入占全国预算内财政收入的比重下降了,但是地方财政需要支出的地方却没有相应下降。而且,地方财政支出的许多组成部分,上升的速度快于GDP的增长速度。这是造成当前地方财政困难的体制基础。我们接下来讨论地方财政支出主要组成部分的变化,以此来厘清地方政府债务水平上升的驱动因素。

地方政府债务水平上升的驱动因素分析

(1)行政支出。行政支出是地方财政支出中重要的一块。关于行政支出,有一个瓦格纳法则(Wagner's law,1883)。瓦格纳发现:随着社会经济的发展,财政支出占GDP的比重是上升的。从这个意义上来讲,地方行政支出上升速度快于GDP增长率是正常的,它也可能成为地方财政事权和财权不一致的重要原因,从而推动地方政府债务水平上升。但是,地方财政事权和财权的不一致不太可能是由地方行政支出上升带来的。首先,在1994年分税制改革的时候,根据当时中央财政和地方财政的收支状况,已经定好了地方财政的支出基数及中央财政对地方财政的转移支付。也就是说,改革设计之初,为了应付地方财政行政支出的上升,已经有了比较完善的制度安排。其次,如果地方政府债务水平的上升主要是由地方财政行政支出的上升带来的,那么责任主要在地方政府。特别是近年来,中央政府出台了一系列改进工作作风的规定,努力压缩中央到地方各级政府的行政经费开支出,遏制了地方行政支出的上升速度。因此,对大多数地级市来说,地方行政支出的上升,不是地方政府债务水平的上升的主要原因。

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